ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПАРТНЕРСТВО: ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН И
ПЕРСПЕКТИВЫ ДЛЯ РОССИИ
Статья посвящена обзору теории и практики частно-государственного
партнерства в зарубежных странах и России. В ней рассмотрены
основные проблемы, возникающие при реализации проектов
частно-государственного партнерства в РФ.
В современной России значительное число проблем, с которыми
сталкиваются органы государственной власти и местного
самоуправления, не могут быть решены исключительно за счет бюджетов
соответствующих уровней. Среди них обновление инженерной
инфраструктуры, функционирование жилищно-коммунального хозяйства,
развитие территорий. В связи с этим особую актуальность сегодня
приобретает взаимодействие государственного и частного секторов при
решении социально-экономических задач развития региона или
муниципального образования.
В настоящей публикации приводится краткий анализ теории и практики
частно-государственного партнерства, рассматриваются проблемы и
перспективы для реализации проектов частно-государственного
партнерства в России.
Использование механизма частно-государственного партнерства для
реализации проектов в сфере общественной инфраструктуры, социальных
и муниципальных услуг получило широкое распространение во всем мире.
В России также началась работа по созданию условий для развития
частно-государственного партнерства и уже осуществляется ряд
проектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В
октябре 2006 г. в соответствии с поручением Правительства РФ была
начата реализация Комплексного плана мероприятий на 2006-2007 гг. по
развитию механизмов частно-государственного партнерства. Он
содержал перечень мероприятий по развитию механизмов для эволюции
социальной, транспортной инфраструктур, стимулирования
энергосбережения. В программе социально-экономического развития
Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.)
содержался раздел "Развитие механизмов частно-государственного
партнерства", определяющий приоритетные направления ЧГП, инструменты
взаимодействия государства и бизнеса, финансовые институты
взаимодействия.
Понятие и механизмы частно-государственного партнерства используются
в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного
финансирования и управления общественной инфраструктурой, включая
широкий круг объектов - транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство,
благоустройство и т.п. В отечественной и переводной литературе или
переводах можно встретить следующие варианты, использующиеся как
синонимы: Частно-государственное партнерство, государственно-частное
партнерство, муниципально-частное партнерство, частно-общественное
партнерство, частно-государственная кооперация, публично-частное
партнерство, общественно-частное партнерство [1, с. 3].
Для государства основной причиной к учреждению
частно-государственного партнерства является все возрастающая
потребность в первую очередь в услугах, за поставку которых несет
ответственность государство [2]. Среди них - медицинские,
образовательные, коммунальные услуги, услуги транспорта и т.д.
Необходимо отметить, что официального понимания и толкования термина
частно-государственного партнерства в России сейчас не существует,
как не существует и единого и системного понимания явления на
государственном уровне. В российской научной среде данное явление
также не изучено должным образом. Наиболее общее определение дано
этому явлению В.Г. Варнавским: "Государственно-частное партнерство -
это институциональный и организационный альянс между государством и
бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ
в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР вплоть до сферы
услуг" [3].
Анализ высказываний и публикаций по теме позволяет сделать вывод,
что в настоящее время можно говорить о двух основных значениях
употребления термина частно-государственного партнерства:
во-первых, частно-государственное партнерство как принцип
взаимодействия государства и бизнеса. Данное понимание предполагает
некое обязательное правило взаимодействия государства и бизнеса в
определенных сферах;
во-вторых, частно-государственное партнерство как правовая форма
такого взаимодействия. Предполагает наличие конкретных форм
(механизмов) взаимодействия государства и бизнеса, в первую очередь,
правовых форм [4].
Можно выделить следующие характерные черты частно-государственного
партнерства:
1. Частно-государственное партнерство удовлетворяет потребности
общественного сектора, используя или заимствуя ресурсы частного
сектора.
2. Частно-государственное партнерство поддерживает государственные
полномочия и функции, при этом предоставляя услуги совместно с
частным сектором.
3. Частно-государственное партнерство состоит из двух или более
сторон, работающих ради достижения совместных целей. Участниками ЧГП
могут быть: местные и государственные органы власти, коммерческие
предприятия и некоммерческие организации (например, местные
сообщества, клубы услуг, организации социального обслуживания или
объединения по интересам).
4. Участники партнерства разделяют полномочия и ответственность,
функционируют на равных, совместно затрачивают время и ресурсы,
разделяют инвестиции, риски и выгоды, поддерживают отношения в
течение определенного срока, имеют четкое соглашение, контракт или
иной правоустанавливающий документ [1, с. 6].
Проекты частно-государственного партнерства - это особый вид
сотрудничества государственного и частного секторов с целью
реализации долгосрочных инвестиционных проектов. Типичные проекты
ЧГП - строительство/реконструкция транспортной инфраструктуры
(аэропортов, автомобильных и железных дорог, тоннелей, мостов),
общественных объектов недвижимости (больниц, школ, музеев),
коммунальных сооружений (объектов в сфере канализации,
водоснабжения, мусоропереработки), а также управление указанными
объектами. В проектах ЧГП частный сектор берет на себя обязательства
по разработке, строительству, финансированию объектов и управлению
ими в соответствии с параметрами и стандартами, установленными
государством. Взамен частный сектор получает от государства оплату,
размер которой зависит от достигнутых результатов. В ряде проектов
эта оплата (или ее часть) будет получена из доходов от коммерческой
эксплуатации объекта [1, с. 11].
За рубежом государственно-частным партнерством принято называть
очень широкий спектр бизнес-моделей и отношений. В самом общем
смысле этот термин применяется при любом использовании ресурсов
частного сектора для удовлетворения общественных потребностей. Сферы
применения государственно-частного партнерства в развитых зарубежных
странах очень разнообразны. Сотрудничество между партнерами может
проходить в рамках различных законодательных структур, с
разнообразным диапазоном задач и компетенций.
Международная практика образования партнерств показывает, что они
могут осуществляться в самых разнообразных отраслях:
Транспорт - строительство, эксплуатация, обслуживание, внедрение
систем управления движением и множество других проектов в различных
транспортных отраслях, включая городской транспорт.
Жилищно-коммунальное хозяйство - обслуживание населения;
эксплуатация коммунальных сетей (водопровод, канализация); уборка
улиц, вывоз и утилизация мусора.
Экология - создание, обслуживание и развитие городских и загородных
парков с правом эксплуатации природных ресурсов и получения доходов
от организации экологического туризма.
Недвижимость - строительство и эксплуатация общественных зданий и
муниципального жилья в обмен на право застройки и участие в
коммерческих проектах.
Общественный порядок и безопасность - обеспечение порядка на
транспорте и в общественных местах, обслуживаемых частными
компаниями; организация и обслуживание парковок.
Телекоммуникации - создание телекоммуникационной инфраструктуры и
предоставление услуг потребителям.
Финансовый сектор - привлечение частных страховых и управляющих
компаний в сферу обязательного социального страхования и
государственного пенсионного обеспечения.
Образование - строительство и оборудование школ и иных учреждений
частными компаниями, получающими право застройки и развития
прилегающей территории [1, с. 7].
Формы, в которых реализуется частно-государственное партнерство,
отличаются степенью ответственности, которую государство или частный
сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание,
капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск, а
также тем, кому принадлежат активы и длительностью сотрудничества.
Основными формами партнерств являются: контракты на обслуживание;
контракты на управление; договоры об аренде; контракты на
строительство, эксплуатацию, передачу (СЭП) и их разновидности;
концессия. На практике в зарубежных странах часто используются и
комбинации перечисленных форм.
Мировыми лидерами в области частно-государственного партнерства
признаны США и Великобритания, Франция и Германия.
Первый опыт ЧГП в Великобритании был получен в 1981 году в связи с
перестройкой лондонских доков на основе новой дерегулированной и
рыночно ориентированной политики планирования. В 1992 году с целью
развития более эффективных общественных услуг высокого качества была
основана "Частная финансовая инициатива" (PFI). В 1997 году
процедуры PFI были изменены, и на свет появились новые критерии
правительственной поддержки проектов частно-государственных
партнерств. Далее последовала целая серия более менее успешно таких
начатых проектов ЧГП, среди которых кроме вышеупомянутых стоит
отметить создание интегрированной системы обработки отходов на
острове Уайт, школ в Бриджпорте и Дорсете, домов престарелых в
Суррее, строительство здания полиции в Илкестоне, северного кольца
Бирмингема и железнодорожной сети Кройдона и т.д. В Великобритании
ежегодно заключается до 80 новых соглашений о партнерстве. По данным
британского правительства, такие проекты обеспечивают 17 % экономии
для бюджета страны [4].
Франция обладает прочными традициями государственно-частного
партнерства, включающими в себя деятельность "Сообществ смешанной
экономики" (SEM) и предоставление концессий. Законодательные основы
SEM восходят к 1966 и 1983 годам. Характеристикой SEM является то,
что государственный сектор и местные власти согласно
законодательству, в частности, должны иметь большую долю в составе
активов SEM и таким образом играть превалирующую роль в управлении
ими [2].
В США кооперация властей и частников особенно широко распространена
и приветствуется на муниципальном уровне. По данным Национального
совета по государственно-частному партнерству (National Council for
Public-Private Partnership), в США из 65 базовых видов деятельности
муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора,
школьное образование, эксплуатация парковок и т.д.) средний город
использует коммерческие фирмы при исполнении 23 [2].
В Германии идея частно-государственного партнерства была очень рано
принята в проектах кооперативного строительства. Первые
некоммерческие строительные общества были созданы на основе частных
инициатив в середине XIX столетия. В контексте сотрудничества между
некоммерческими компаниями и государственным сектором такие компании
вынуждены налагать некоторые ограничения на собственный бизнес и
политику получения прибыли. В обмен на это государство предоставляет
им налоговые льготы. Начиная со второй половины 80-х годов прошлого
века государственно-частное партнерство в Германии становится
особенно важным. Этот процесс начался, в частности, с крупных
проектов восстановления и перестройки городской инфраструктуры в
Северной Рейн-Вестфалии, сделав необходимыми изменения в структурной
политике и выявив недостаток государственного финансирования. В
контексте новой тогда региональной структурной политики в начале
90-х годов были созданы агентства развития, объединяющие
государственных партнеров (например, местные власти) и частных
игроков (землевладельцев, торговые ассоциации и т.д.). В качестве
своего высшего приоритета такие агентства приняли, прежде всего,
задачу восстановления заброшенных земель [2].
Таким образом, в зарубежных странах осуществляемые в рамках
государственно-частного партнерства проекты легко можно обнаружить в
самых разных отраслях экономики. В зарубежных странах в настоящее
время для поощрения частного капитала к реализации якобы
непривлекательных для частного бизнеса проектов вместе со своим
материальным вкладом государство предоставляет общественно значимым
проектам деньги (бюджетные вложения) или квазиденьги (налоговые
льготы, дотации). Однако самым ценным вкладом государства в проект
оказывается, на наш взгляд, само право на его осуществление -
гарантируемая государством монополия на использование выделенного
ресурса только данным предприятием, реализующим одобренный проект
частно-государственного партнерства [2].
Вообще, как можно видеть из анализа современного зарубежного опыта
государственно-частного партнерства, попытки учесть все аспекты и
варианты будущего развития событий для союза государства и бизнеса
уже привели к появлению громоздких, сложных и перегруженных деталями
юридических схем частно-государственных партнерств.
В Европе звучат голоса в защиту простоты контрактов: некоторым
конкурсам на право взять в управление государственные активы не
удается привлечь ни одной заявки от частного сектора из-за
невозможности рассчитать доходность и составить разумный бизнес-план
с учетом всех наложенных государством ограничений.
Анализ литературы позволяет выделить следующие потенциальные риски
для участников частно-государственного партнерства. Для
государственного сектора в качестве таковых выступают опасность
передачи ему рисков, нечестные намерения частного партнера. Для
частных компании риски связаны с возможными изменениями в политике
государства, неблагоприятными или непостоянными рыночными условиями,
с неспособностью или отказом государственного сектора выполнить
условия договора.
Рассмотрим состояние частно-государственного партнерства в
Российской Федерации. Типичными примерами проектов ЧГП, реализуемых
в России, являются следующие:
-
ЖКХ - передача муниципального жилищного фонда на обслуживание
коммерческой фирме, создание управляющих компаний в сфере управления
и обслуживания жилищного фонда; обеспечение жилого сектора теплом и
горячей водой;
- социальная
сфера - создание социально-реабилитационного центра для
несовершеннолетних; сотрудничество в области образования;
-
транспорт - строительство автодороги; организация пассажирских
перевозок;
- недвижимость
- строительство гостиницы; программа "Жилье - молодым";
- экология
и благоустройство - реконструкция территории городского сада;
сооружение набережной; реконструкция площади.
Среди проектов-лидеров преобладают проекты в сфере ЖКХ, инженерной и
транспортной инфраструктуры [1, с. 10].
К основным проблемам реализации частно-государственного партнерства
в России можно отнести следующие.
Во-первых, механизмы российского частно-государственного партнерства
до сих пор не проработаны должным образом на законодательном уровне.
В законодательстве относительно частно-государственного партнерства
есть определенные пробелы. В частности, необходима ясная юридическая
позиция относительно собственности, структуры налогообложения и
регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также
установить приемлемую структуру для принятия государственным
сектором связанных риском обязанностей.
Во-вторых, для эффективного функционирования системы
частно-государственного партнерства на сегодняшний день необходимо
обеспечить повышение квалификации государственных и муниципальных
служащих. Большое внимание должно уделяться повышению
профессионального уровня "на местах", осуществлению консультационной
поддержки реализации проектов на региональном и муниципальном
уровнях.
В-третьих, необходимо обеспечение прозрачных конкурсных процедур
доступа участников рынка к механизмам частно-государственного
партнерства.
Применение механизмов частно-государственного партнерства способно
обеспечить прежде всего возможность осуществления
общественно-значимых проектов в наиболее короткие сроки,
малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования. А
также повысить эффективность проектов за счет участия в них частного
бизнеса. Обеспечить снижение нагрузки на бюджет за счет привлечения
частных средств и переложения части затрат на пользователей
(коммерциализации предоставления услуг), возможность привлечения
лучших управленческих кадров, техники и технологий, повышение
качества обслуживания конечных пользователей.
Частно-государственное партнерство дает возможность сконцентрировать
внимание государственных органов на наиболее свойственных им
функциях и сократить государственные риски за счет распределения их
между частным партнером и властью.
Литература
1.
Частно-государственное партнерство при реализации стратегических
планов: практика и рекомендации. СПб.: Международный центр
социально-экономических исследований "Леонтьевский центр", 2005.
2.
Ефимова Л.И.
Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и
зарубежный опыт. URL:
www.eatc.ru/rus/doc.id_71.book_1.php
(дата обращения: 27.09.2008).
3.
Варнавский В.Г.
Процессы институциональной адаптации частно-государственного
партнерства к реальной экономике очень.
URL:
www.opec.ru/point_doc.asp? tmpl=point_doc_print&d_no=50580#33
(дата
обращения:
27.09.2008).
4.
Вилисов М.В.
Государственно-частное партнерство: политико-правовой аспект. URL:
www.rusrand.ru/vlast/publikac/partn
(дата обращения: 27.09.2008).
_____________________
Источник:
http://vestnik.uapa.ru/issue/2008/03/16/
Автор: Колесникова К.И.; Статья подготовлена при финансовой
поддержке РГНФ.
Проект № 08-03-10112б
Вверх